Давайте начнем с вопроса, который уже привлек значительное внимание: неравномерное представительство стран в самих сетях. Многие разработчики политики из развивающихся стран давно возмущались тем фактом, что членство во многих органах по стандартизации ограничено отдельными группами промышленно развитых стран. В течение последнего десятилетия развивающиеся страны все чаще оказывали давление на рынки и бреттон-вудские учреждения (Bretton Woods), чтобы они приняли финансовые стандарты и кодексы, содержание которых они играли мало или не играли никакой роли в разработке. Неудивительно, что содержание этих стандартов и кодексов часто считалось неприемлемым для местных условий, а также предназначалось для удовлетворения интересов промышленно развитых стран.
Обида развивающихся стран на то, что они исключены из процессов принятия решений, только усилилась с началом нынешнего кризиса. Дело не только в том, что кризис спровоцировал разработку совершенно нового набора стандартов, которые им будет предложено принять. Не менее важным является тот факт, что глобальный характер кризиса высветил уязвимость каждого перед плохой практикой регулирования в промышленно развитых странах в центре мировой экономики. Было ясно, что развивающиеся страны были затронуты международными стандартами, даже если они их не принимали.
В условиях нынешнего кризиса разочарование развивающихся стран этими проблемами подотчетности породило некоторые существенные новые изменения. На саммите лидеров «большой двадцатки» в ноябре 2008 года было отмечено, что к 31 марта 2009 года FSF (Financial Stability Forum) должен расшириться до более широкого членского состава стран с развивающейся экономикой и что другие крупные органы по установлению стандартов должны незамедлительно пересмотреть свое членство. В последующие месяцы был проведен ряд важных реформ. В январе 2009 года IASB расширил свой состав членов с 14 до 16 и впервые гарантировал географическое разнообразие в своем Совете: четыре члена из Азии / Океании, четыре из Европы, четыре из Северной Америки, один из Африки, один из Южной Америка и два других. В следующем месяце ключевой орган, рассматривающий и инициирующий регуляторные инициативы в рамках IOSCO, – его Технический комитет – пригласил регулирующие органы по ценным бумагам из Бразилии, Индии и Китая присоединиться к органу, в который ранее входили только страны Большой семерки, Австралия, Гонконг, Мексика и другие. Нидерланды, Испания и Швейцария. В марте настала очередь BCBS расширять свое членство, когда она пригласила Австралию, Бразилию, Китай, Индию, Корею, Мексику и Россию присоединиться к существующим членам, которые ранее все были из развитых стран (G-7 плюс Бенилюкс, Испания, Швеция и Швейцария).
Наиболее драматичным было объявление в том же месяце о расширении FSF для включения в него всех стран G-20 (включая Испанию и Европейскую комиссию). До этой реформы членство в FSF в стране было ограничено членством в Большой семерке плюс Австралия, Гонконг (сегодня открытие компании в Гонконге можно сделать через Интернет), Нидерланды, Сингапур и Швейцария (в состав этого органа также входят международные финансовые институты, международные регулирующие и надзорные группы, комитеты центрального правительства). эксперты банка и Европейский центральный банк). Эта реформа была особенно важна, потому что FSF до сих пор играл ведущую роль в координации международных мер регулирования в ответ на кризис. Решение о расширении членского состава, включив в него все страны G-20, укрепило модель, установленную лидерами G-20 после саммита в ноябре 2008 года, когда они создали четыре рабочие группы, каждая из которых возглавлялась одним представителем развитой страны и одной развивающейся. представитель страны, чтобы руководить их инициативами (две из этих групп непосредственно занимались вопросами регулирования).
Расширение все еще оставило некоторые вопросы без ответа. До расширения существовало два класса стран: у членов G-7 было по три представителя (министерство финансов, центральный банк и орган надзора), тогда как в остальных пяти странах был разрешен только один представитель. Пока не ясно, сколько представителей будет назначено новым членам или будет ли переосмыслена концепция разных классов стран. Явная цель FSF – сблизить разные миры министерств финансов, центральных банков и органов надзора. По этой причине страны G-7, вероятно, будут противостоять усилиям по ослаблению их трехстороннего представительства. В то же время, если бы все новые участники должны были привести трех представителей, этот орган стал бы очень большим. Для решения этой проблемы на лондонском саммите G-20 в апреле 2009 года было объявлено, что FSF, который теперь переименован в Совет по финансовой стабильности (Financial Stability Board – FSB), создаст меньший руководящий комитет для руководства работой Совета. На наш взгляд, было бы полезно более четко включить регионы в такую структуру, особенно с учетом того, как позиция Европы по вопросам регулирования все более консолидируется и обсуждается на региональном уровне. Страны Восточной Азии также рассматривают вопрос о создании Азиатского фонда финансовой безопасности, который мог бы продвинуть этот регион в аналогичном направлении.
Реформы для расширения членского состава этих ключевых органов важны, но они не в полной мере решают проблемы представительства. Поразительное неравномерное географическое расширение разных стандартов. То же самое относится и к тому факту, что членство в целом было расширено и теперь включает в себя только самые крупные или наиболее систематически значимые страны. Из-за этих моделей расширения по-прежнему существует большое количество стран, на которые влияют решения этих органов, но которые остаются вне их членства. Им нужно больше голоса в сетях, чтобы больше не было такого резкого разделения между инсайдерами и аутсайдерами, между создателями правил и лицами, принимающими правителей.
В общем, есть два типа решения этой проблемы. В то время как оба могут преследоваться одновременно, мы считаем, что второе является наиболее перспективным в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Первое решение состоит в том, чтобы расширить членство каждого органа, чтобы быть намного ближе к универсальной модели. Например, IAIS представляет регуляторы и надзорные органы из более чем 140 стран. Для решения практической проблемы, связанной с принятием решений с такой большой группой, он учредил Исполнительный комитет с представителями из разных регионов (в который вошли представители развивающихся стран). Точно так же Технический комитет IOSCO отчитывается перед всеми членами организации, в которую входят представители более 100 стран. Как и IAIS, IOSCO также имеет Исполнительный комитет, который в значительной степени опирается на принцип регионального представительства. Эти учреждения предоставляют возможные модели того, как BCBS или FSF могли бы работать, если бы они перешли к более инклюзивной и универсальной модели членства. Они также могут опираться на пример системы избирательных округов Исполнительного совета МВФ (IMF Executive Board).
Вторая альтернатива состоит в том, чтобы сделать эти органы более подотчетными другим учреждениям, которые индивидуально или коллективно являются более универсальными. Это может быть единый межправительственный орган, такой как реформированный IMF или новый Глобальный экономический координационный совет ООН, который предложили «Комиссия Стиглица» и канцлер Германии Ангела Меркель. В отчете Larosière о финансовом надзоре в Европейском союзе рекомендовалось первое, предлагая, чтобы FSF отчитывался перед Международным валютно-финансовым комитетом IMF (особенно, если этот комитет был преобразован в официальный Совет по принятию решений на уровне министров / губернаторов, разрешенный для Статьи соглашения). На своем лондонском саммите лидеры G-20 продвинулись в этом направлении, порекомендовав FSB отчитываться перед IMFC и G-20 по вопросам, касающимся «наращивания макроэкономических и финансовых рисков и действий, необходимых для их устранения».
Стоит также рассмотреть вопрос о создании линий подотчетности другим органам, представляющим различные группы избирателей, независимо от того, организованы ли они на региональном уровне, по уровню развития или по политическим предпочтениям. Эти избирательные округа могут быть неформальными частями самой сети или более формальными организациями. Например, BCBS имеет хорошо налаженные отношения с региональными группировками банковских регуляторов по всему миру, а также привлекает группы нечленов в конкретные проекты. До сих пор многие из этих отношений были средством включения регуляторов стран с формирующимся рынком в инициативы, контролируемые Базельским комитетом с его эксклюзивным членством, но они могли быть преобразованы в отношения, которые делают Базельский комитет более подотчетным перед нечленами.
Характер отношений подотчетности может варьироваться от простого обязательства запрашивать комментарии и давать ответы на них до требования получения одобрения. То же самое можно сказать и о новой FSB (которая уже взяла на себя обязательство «активизировать свою региональную информационно-пропагандистскую деятельность для расширения круга стран, занятых в работе по содействию международной финансовой стабильности»). Поскольку растущее значение должностных лиц развивающихся стран на мировых финансовых рынках обусловлено не только размерами внутренних рынков, но и ролью их правительств в качестве основных инвесторов, возможно, новой Международной рабочей группой суверенных фондов благосостояния – или ее в ближайшее время – созданная Постоянная группа – может также каким-то образом участвовать в консультациях. Эти предложения несут в себе общепризнанный риск, связанный с множеством линий подотчетности, а именно способность транснациональных регуляторных органов использовать отсутствие единства между избирательными округами для усиления своей автономии. Однако, по нашему мнению, этот недостаток перевешивается большими преимуществами сдержек и противовесов, которые он вводит, и тем, как он может способствовать расширению автономных возможностей среди групп интересов.
Использованные источники
- Beetsma, Roel (2008), The Case for Public Sector Credit Rating Agencies, 27 October 2008, rgemonitor.com
- Covitz, D. M. and P. Harrison (2003) Testing Conflicts of Interest at Bond Ratings Agencies with Market Anticipation: Evidence that Reputation Incentives Dominate, Federal Reserve Board of New York, December 2003.
- Ferri, G., L.-G. Liu und J. E. Stiglitz (1999) The Procyclical Role of Rating Agencies, Evidence from the East Asian Crisis, Economic Notes by Banca Monte de Paschi di Siena, Volume 28, No 3, 1999, 335 355.
- Hayek, Friedrich A. von (1945), The Use of Knowledge in Society, American Economic Review Vol. 35, No. 4; September, 1945, 519-30.
- Partnoy, F. (2006a) How and Why Credit Rating Agencies are Not Like Other Gatekeepers, University of San Diego, Studies Paper, Vol. 07 46, May 2006.
- Partnoy, F. (2006b), Hearings before the United States Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, Assessing the Current Oversight and Operations of Credit Rating Agencies, 7 March 2006. banking.senate.gov/public/_files/partnoy.pdf
Re-Defining the Global Economy
Joseph Stiglitz, Dean Baker